摘要

現今地球上的人類有半數居住在都會區,預計這個比率到下個世紀將更高。但是現在的溫室氣體約有37-49%是都市所排放,意味著都市是屬於氣候相對脆弱的區域。尤其是新興國家不斷發展中的都市,將使得此趨勢更加惡化。因此世界銀行與聯合國人居署、環境規劃署共同成立聯合工作小組,協助城市在規劃之初即將氣候變遷納入考量,以因應未來的氣候挑戰。

本指南旨在提供政策建議給中低收入國家中地方政府的城市規劃者,在發展城市規劃時的策略參考,無論是否已有知識基礎,都可作為再精進、改善或整合規劃流程之參考。本指南利用城市聯盟概念架構,作為城市規劃流程之步驟,確認三個階段的每個步驟是否都已將氣候納入規劃流程,並以七個城市(烏干達Kampala、布吉那法索Ouagadougou、越南Da Nang、南非Cape Town、菲律賓Sorsogon、薩爾瓦多Santa Tecla及厄瓜多爾Esmeraldas)作為個案研究範例,利用不同顏色的文字方塊,分別解釋個案研究城市的操作良窳、概念定義,以及須要特別溝通、參與的重要利害關係人。城市個案的特徵描寫包括:地理與人口、氣候災害以及簡單的社會、經濟背景介紹等。

城市發展策略規劃旨在幫助城市進行策略性資源配置、吸引資金投入,並加以規範、描繪未來願景、建立必要的策略夥伴,預見未來的挑戰並規劃未來成長所須的基礎建設。城市聯盟概念架構並非是固定的模型,而是通用的都市規劃流程,將城市規劃區分為互相關聯的三個階段:
一、 評估城市發展機會與能耐:
(一) 架構議題、找出關鍵利害關係人、組成技術團隊並開始規劃流程;
(二) 評估機構能耐;
(三) 將氣候變遷納入城市發展策略規劃;
(四) 邀請利害關係人參與、蒐集資料,並加以驗證、根據資料進行脆弱性評估、推導溫室氣體排放;
(五) 強化資料與資訊的管理;
(六) 動員專家;

二、策略規劃:
(一) 建立一個參與式策略規劃流程,並展望未來願景以及建立共識;
(二) 策略選擇及優先排序;
(三) 奠定連續策略發展的流程;
(四) 策略規劃與體制建立;
(五) 進行策略推廣

三、策略推動執行:
(一) 執行策略計畫;
(二) 啟動財務資源;
(三) 動員專家支持計畫執行;
(四) 監督與評估計畫。

考量氣候變遷與其他政策規劃之間的連結與協調性,究竟要以氣候變遷作為規劃的主軸或是計畫的一部分,依據個案研究的結果,在此報告中提出幾項建議:
一. 每個國家的歷史文化、城市的發展背景或財務狀況不盡相同,加上氣候的衝擊大小各異,最後的決策該以城市規劃為主軸或如何將氣候變遷納入考量,應該遵循當地城市規劃的脈絡。

二. 為城市發展策略的法規架構訂定指南,並確保地方主權能將氣候變遷作為重要的關切項目,同時能採取行動、跨部門之間彼此協調合作、預算分配得當,才能順利推動與執行。

三. 雖然氣候變遷的任務多由環境相關部門負責,但應在城市發展策略中採取積極的態度來回應氣候變遷的議題。例如配合生活型態、空間、地理、基礎建設、能源與治理等因素,以氣候作為跨領域、跨部門與跨策略間的重要主軸。

四. 設置特別針對氣候變遷的單位,有助於能耐的建立,除了提高跨部門的意識與協調之外,在技術方面(包括脆弱性評估等)也是一大挑戰,因此必須要編列人員與預算,以協助發展相關任務。

五. 不要因為缺乏氣候變遷預測資料或因為氣候因素的高度不確定性,而衝擊到調適或緩解的行動,可以多加利用當地學術單位、系統性蒐集社群資料或是過去的災害資料來加以彌補。

六. 有強大的利害關係人基礎才能建立強烈的共識,可以由國家或當地政府組織、社群團體、學術機構等共同組成議題工作群,以逐步建立共識。

七. 決策支援方法的選擇沒有一定的準則,對於因應策略的排序也沒有定論,必須依照當地的資源(如財政基礎、資料完備度、時間壓力等)及利害關係人參與而訂。
八. 資金調度的靈活度是城市發展策略規劃時最大的挑戰,除了稅收等公共資金以外,應多創造誘因激勵私人投資加入,同時致力於改善風險報酬的計算。

九. 及時、清楚的溝通及都會的領導能力,可以確保策略城市政策在推廣與架構時的效能與執行後的成效。

文中對個案城市有清楚的介紹與比較,文末亦提供聯合國人居署調查工具可供參考。

【引用科技發展觀測平台】

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